作者：
周鈺婷丨濟邦咨詢，華北區(qū)總經理助理
朱曉兵丨西南交通大學TOD研究中心，主任
城市軌道交通是構建城市現(xiàn)代化綜合交通體系的重要組成部分，能夠有效促進城市、城市群和都市圈建設以及城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調發(fā)展，助力城市經濟社會的高質量發(fā)展。在目前經濟形勢及國辦函〔2023〕115號文背景下，城市軌道交通項目投融資將何去何從？本文將從實踐者的角度結合TOD協(xié)同發(fā)展對城市軌道交通投融資模式進行部分思考。
一、當前我國城市軌道交通投融資建設的三大影響因素
1. 申報條件收緊，財政資金投入加大
隨著國家對城市軌道交通建設規(guī)劃要求的進一步規(guī)范，國務院辦公廳《關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52號）、國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā)《“十四五”城市軌道交通規(guī)劃建設實施方案》（發(fā)改基礎〔2021〕1302號）等文件對申報條件、資金來源、政府債務風險控制、全生命周期支出保障等方面提出了更為嚴格的監(jiān)管要求。
申報條件方面：“申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區(qū)生產總值在3000億元以上，市區(qū)常住人口在300萬人以上。引導輕軌有序發(fā)展，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區(qū)生產總值在1500億元以上，市區(qū)常住人口在150萬人以上。擬建地鐵、輕軌線路初期客運強度分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規(guī)模分別達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上?！蓖瑫r，“十四五”時期不再受理不具備條件的城市和一般地級市的首輪城市軌道交通建設規(guī)劃報批。
資金保障方面：“除城市軌道交通建設規(guī)劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。強化城市政府對城市軌道交通項目全壽命周期的支出責任，保障必要的運營維護資金?！倍诮暌褜嵤┑某鞘熊壍澜煌椖恐?，基本上實際均按40%財政資金投入的要求實施。
2. 原PPP模式落幕，特許經營新機制開啟
2023年3月原PPP模式突然按下暫停鍵，經歷了近半年的混沌調整期，2023年11月《國務院辦公廳關于轉發(fā)國家發(fā)展改革委 財政部<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）發(fā)布特許經營新機制出爐，徹底實現(xiàn)新老模式劃斷，重點指出規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制，聚焦使用者付費項目、全部采取特許經營模式、合理把握重點領域、優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與、明確管理責任分工、穩(wěn)妥推進新機制實施。
隨后原PPP有關文件基本全部廢止，特許經營新機制相關配套文件正在抓緊制定，截止目前《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法（修訂征求意見稿）》共收集到238條意見，《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年版，征求意見稿）》正向社會公開征求意見。
3. 政府債務承壓，部分地區(qū)大基建新建趨緩
國務院辦公廳關于印發(fā)《重點省份分類加強政府投資項目管理辦法(試行)》的通知（國辦發(fā)〔2023〕47號），為防范和化解地方債務風險，12個重點省份在地方債務風險降低至中低水平之前，嚴控新建政府投資項目，原則上不得在控制領域新建(含改擴建和購置)政府投資項目(含地方各級政府投資項目)，而城市軌道交通和市域(郊)鐵路項目首當其沖。
2023年“化債”是地方政府重要工作的關鍵詞之一，受國內周期性和結構性矛盾疊加影響，地方財政債務承壓較大，地方債務將嚴格管控。城市軌道交通項目不僅建設投資規(guī)模巨大，長期運營資金缺口壓力也逐步加大，地方財政、地方軌道交通企業(yè)面臨建設還本付息和運營流動性資金籌集的雙重任務。
整體來看，“十四五”時期是軌道交通高質量發(fā)展的關鍵轉型期，《交通強國建設綱要》提出軌道交通建設要向更加注重質量效益轉變，提質增效將是重要發(fā)展策略。截止2023年底城市軌道交通運營里程突破一萬公里大關，而2023年累計有25余項重大城市軌道交通項目可行性研究獲得省/市發(fā)改委批復，預計項目總投資額超5554.56億元。在存量與新建均需要高質量發(fā)展的背景下，需要進一步解放思想，促進各種機制體制、資源產業(yè)的多維度深度融合，聚焦城市內核發(fā)展，創(chuàng)新推動軌道交通可持續(xù)性發(fā)展。
二、軌道交通項目投融資模式探索
1. 地方負債主導模式
地方負債主導模式，一般是由地方軌道交通企業(yè)作為項目法人單位或經地方政府授權，負責軌道交通項目從立項、設計到融資、投資、建設、運營的全生命周期管理職責，資產、負債均由其承擔，在償債過程中有地方政府財力和資源作為支撐和補充。
但隨著土地市場調整，地方債務承壓，尤其是建完后每年仍面臨巨大的運營缺口投入，在城市軌道交通兼具公益屬性和市場屬性下，單純偏向一方在效率和公平上均難以保持平衡。為滿足城市軌道交通高質量發(fā)展和市場化改革的要求，建議有條件的地方確立“政府主導、市場化實施”原則，通過地方軌道交通企業(yè)的市場化改革，在設計、建設、運營、物業(yè)開發(fā)等多方面引入軌道交通產業(yè)鏈長期戰(zhàn)略合作方參股，打破地區(qū)市場間的藩籬，匹配產業(yè)發(fā)展特征優(yōu)先鼓勵長期持股，堅持長期主義，充分提升經營效率、增強持續(xù)造血能力，實現(xiàn)城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。
2.特許經營新機制
根據國辦函〔2023〕115號指導意見，項目要求回歸使用者付費，“項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報”，“政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本”。
在過去PPP模式下，城市軌道交通項目收入絕大部分來自于可行性缺口補助，可行性缺口補助補貼了大部分建設成本中還本付息及社會資本的投資和收益，直接使用者付費占比普遍在10%-15%左右。從城市軌道交通項目特性來看，車站、洞體建筑物屬于百年工程，客流增長和沿線物業(yè)增值均需要一定的時間來培育，若通過二、三十年支付全部資產價值會造成投入與產出倒掛現(xiàn)象，這也是過去原PPP模式造成財政支出責任較大的原因之一。
因此，建議在設計城市軌道交通特許經營項目時，從以下幾方面考慮：
建設內容的選擇
項目資產折舊更新年限不同，可將建設內容按資產屬性進行拆分，也是此前常用的AB包模式，框定更適合采用特許經營的資產建設內容。
特許經營期限
新機制將特許經營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當延長。但合作期限的選擇需要基于投融資結構和項目經濟性綜合確定。目前長期貸款期限多為20-30年，還款方式的靈活性不佳，需要開發(fā)更為長期的金融工具，同時城市軌道交通項目越往后更新改造、車輛大架修、增購車等大額支出增多，項目收入能否匹配全生命周期資金需求，需要結合合作期限綜合考慮。
創(chuàng)造項目經營收入
除常規(guī)客票收入和傳統(tǒng)廣通商非票業(yè)務收入外，創(chuàng)造其他經營收入是新機制下的重要收入來源，建議結合“軌道+”理念打造多元化的收入結構，例如閑時運力新利用、智慧停車、新能源、碳資產業(yè)務等新業(yè)態(tài)開發(fā)，資源一級開發(fā)、場站物業(yè)開發(fā)與經營等創(chuàng)造核心收入來源。
運營成本補貼機制
目前因投融資模式不同，城市軌道交通行業(yè)通行的運營成本補貼辦法還較難以達成一致性。對于地方軌道交通企業(yè)，因前期不斷有新建項目，運營成本的補貼管理較為粗放，隨著大部分新建項目的結束，部分地方逐步建立了軌道交通運營成本規(guī)制管理辦法；而對于已實施城市軌道交通PPP的運營主體，可行性缺口補助已覆蓋了建設和運營成本，補貼原則與前述成本規(guī)制原則存在差異。建議各省級層面的行業(yè)主管部門和發(fā)改、財政部門密切配合，梳理地方城市軌道交通已有補貼政策，立足于行業(yè)、區(qū)域的特性，完善“一視同仁”的行業(yè)領域的運營成本補貼政策。
選擇合適的特許經營者
需要充分論證特許經營可行性和優(yōu)勢性，僅從單純經濟成本考慮，目前大多數(shù)地方軌道企業(yè)信用評級AAA，債務資金成本較低，但可持續(xù)性需要進一步挖掘和培育，因此需要選擇更具有效率、更有經營能力的特許經營者。
三、堅持TOD協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略
1.TOD開發(fā)是軌道交通項目可持續(xù)發(fā)展的重要舉措
無論采用何種投融資模式，開展TOD綜合物業(yè)開發(fā)是建立長效資金保障、維持項目造血功能的核心舉措，也是地方逐步在實踐過程中達成的共識，像起步較早的深圳、廣州、成都等地TOD相關開發(fā)政策逐步完善并形成體系，其他后發(fā)城市也逐步在城市建設中融入TOD理念，站城一體化、資源一級開發(fā)、城市更新等成為TOD的主要開發(fā)形式。
根據新機制的指導意見，“（十七）做好要素保障和融資支持。支持在不改變項目地表原地類和使用現(xiàn)狀的前提下，利用地下空間進行開發(fā)建設，提高土地使用效率。支持依法依規(guī)合理調整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度，通過特許經營模式推動原有資產改造與轉型，提高資產利用效率。探索分層設立國有建設用地使用權，支持項目依法依規(guī)加快辦理前期手續(xù)。”
因此，高度重視軌道交通沿線綜合物業(yè)開發(fā)是軌道交通投融資協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實要求，貫徹“建地鐵就是建城市”的綜合發(fā)展理念，以軌道交通建設創(chuàng)造城市增量、盤活城市存量。
2.TOD開發(fā)是軌道交通項目多元化投融資的重要載體
在TOD模式下隨著市場化屬性增強創(chuàng)造現(xiàn)金流和收益方式多樣，可獲得的市場化融資方式也更多元和靈活。在目前軌道交通投融資實踐中，結合TOD已衍生出多元化的籌資融資方式，但TOD開發(fā)與軌道項目在投融資模式中如何協(xié)同開展，需要解決規(guī)劃與實施、時間與價值、投入與產出、增量與存量等多方面的難題。
為了能夠實現(xiàn)軌道交通建設和沿線綜合開發(fā)同步實施、順利反哺，需要做到四方面的協(xié)同：主體協(xié)同、規(guī)劃協(xié)同、資金協(xié)同、程序協(xié)同。主體協(xié)同是協(xié)調財政、發(fā)改、交通、規(guī)劃和自然資源等各部門協(xié)同，形成統(tǒng)一的實施主管部門，提高管理效率；規(guī)劃協(xié)同是軌道交通項目和沿線綜合開發(fā)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌資源實施；資金協(xié)同是軌道交通項目和綜合開發(fā)資金平衡，統(tǒng)籌資金、現(xiàn)金流管理和價值回收路徑；程序協(xié)同是軌道交通項目和經營性用地出讓程序結合，選取站點周邊、車輛段上蓋用地，從源頭增強土地與項目的匹配性和關聯(lián)性。
TOD開發(fā)具有多元復合性，需要相關政策、機制的創(chuàng)新支持，從而通過多項協(xié)同實現(xiàn)軌道交通外部性的價值回收，進而為軌道交通項目投融資發(fā)展創(chuàng)造條件。
3.TOD投融資模式亟待進一步創(chuàng)新
2023年9月22日在無錫召開的中國城市軌道交通TOD發(fā)展大會上，發(fā)布了《中國城市軌道交通協(xié)會關于進一步鼓勵和發(fā)展城市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用（TOD）的指導意見》，為各城市開展TOD開發(fā)提供了重要的政策機制支撐和實施推進指導。但同時，在最新的經濟、人口形勢與房地產市場條件下，TOD大體量、多業(yè)態(tài)、持有型的項目特性無法匹配當前市場主體投資的風險偏好，行業(yè)整體進入低谷期，TOD項目自身的投融資模式以及如何反哺軌道交通，亟需進一步探索創(chuàng)新。
近期，多個城市開展了不同類型的嘗試：例如，TOD與城市更新有諸多天然結合點，統(tǒng)籌謀劃“TOD+城市更新”，不但可促進TOD與城市更新項目在功能上相互賦能提升，更可將政府支持TOD與城市更新的政策紅利疊加，大幅提升項目的財務可行性。今年全國兩會上，城市更新再次被寫入政府工作報告，在“穩(wěn)步實施城市更新行動，推進‘平急兩用’公共基礎設施建設和城中村改造”的方針下，“TOD+城市更新”將大有可為。又比如，近期有城市采用“以投促建”的方式與大型施建型央企合作開展TOD場段上蓋開發(fā)，即把蓋上二級開發(fā)權與場段/蓋板施工承包進行組合，通過相關市場遴選途徑招引大型施建型央企進行“一二級聯(lián)動”開發(fā)。我國的TOD探索實踐已近30年，在政策引領和機制創(chuàng)新方面可說已是世界領先，但另一方面，TOD政策紅利如何合規(guī)向社會資本、尤其是民營企業(yè)開放，尚有待突破和完善。有條件建軌道的都是國內經濟領先的城市，而TOD項目通常都是一個城市中發(fā)展前景最好、抗跌性最強的項目。在當前“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境”大背景下，盡快形成可復制推廣的、有利于全民積極參與的模式，對于TOD項目自身落地并以其收益促進軌道可持續(xù)發(fā)展，對于振興城市經濟發(fā)展和加快人口聚集，極具緊迫性和實際意義。