李浪子，濟邦咨詢 經(jīng)理
鄭 晨，濟邦咨詢 高級經(jīng)理
趕在春節(jié)前夕，國家發(fā)改委、國家數(shù)據(jù)局于1月20日正式公布了《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施規(guī)范（試行）》，以及《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營價格形成機制的通知》（以下分別簡稱《登記辦法》《授權運營規(guī)范》《價格通知》）3份政策文件。
去年十月，中共中央、國務院的《關于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》），以及《登記辦法》《授權運營規(guī)范》征求意見稿相繼發(fā)布，數(shù)據(jù)要素市場掀起一股熱潮。至此，隨著幾份文件正式稿的發(fā)布，連同《意見》四份文件，“1+3”政策體系已初步構建完成，搭建起了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的四梁八柱。公共數(shù)據(jù)資源由誰來管理、誰來運營、怎么運營、如何收費幾個關鍵問題上，幾份政策文件逐漸撇開迷霧，給數(shù)據(jù)要素市場帶來新機。
相較于早先發(fā)布的征求意見稿，正式的“1+3”政策體系不僅在價格機制上提出了具體的操作辦法，也在幾個關鍵議題上凸顯了價值傾向。
1. 再次明確了實施授權運營的前提條件：落實數(shù)據(jù)分類分級保護制度要求
《授權運營規(guī)范》正式版第五條，新增實施授權運營的前提條件：縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源，在落實數(shù)據(jù)分類分級保護制度要求的前提下，納入授權運營范圍。
公開征求意見稿在第二十一條中針對數(shù)據(jù)分類分級安全保護要求已有相關表述，本次修改，強化了數(shù)據(jù)分類分級保護制度的重要性，明確縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門應在實施授權運營前，按照數(shù)據(jù)分類分級保護制度，梳理和制定本地區(qū)、本部門以及相關行業(yè)、領域的重要數(shù)據(jù)具體目錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)進行重點保護。
“第五條 縣級以上地方各級人民政府、國家行業(yè)主管部門可將依法持有的公共數(shù)據(jù)資源，在落實數(shù)據(jù)分類分級保護制度要求，不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業(yè)秘密和個人隱私、個人信息權益等合法權益前提下，納入授權運營范圍。 ——《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施規(guī)范（試行）》” |
2. 強化了授權范圍和邊界：運營機構不得直接或間接參與再開發(fā)要求
《授權運營規(guī)范》正式版第十四條（六）新增了運營協(xié)議應包括的內(nèi)容：運營機構不得直接或間接參與再開發(fā)要求。該要求在公開征求意見稿第六條中已有表述，正式版第十四條（六）的改動強化了這一要求，即運營機構不得直接或間接參與再開發(fā)這一邊界條件要在運營協(xié)議內(nèi)容中明確。
本條改動的初衷是為了防止運營機構濫用行政權力或市場支配地位不正當競爭，利用公共數(shù)據(jù)和算法、技術、資本優(yōu)勢等從事壟斷行為，也為了調(diào)動運營機構開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)的積極性，鼓勵社會機構參與公共數(shù)據(jù)運營。
但是在實際操作中，界定“再開發(fā)”的行為可能會有一定的難度，如客戶根據(jù)市場變化需要對已完成開發(fā)和掛牌的數(shù)據(jù)產(chǎn)品進行調(diào)整（新增輸入條件等），要求運營機構優(yōu)化和調(diào)整該數(shù)據(jù)產(chǎn)品，運營機構后續(xù)針對該數(shù)據(jù)產(chǎn)品的開發(fā)行為是否構成“再開發(fā)”。這也引申進一步的爭議，即數(shù)據(jù)產(chǎn)品多大程度的調(diào)整可以視為“再開發(fā)”行為，這可能需要管理部門針對“再開發(fā)”的定義進行解釋。
“第六條 開展授權運營活動，不得濫用行政權力或市場支配地位排除、限制競爭，不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術、資本優(yōu)勢等從事 壟斷行為。 運營機構應依法依規(guī)在授權范圍內(nèi)開展業(yè)務，不得直接或間接 參與授權范圍內(nèi)已交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務再開發(fā)。鼓勵其他經(jīng) 營主體對運營機構交付的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務再開發(fā)，融合多源數(shù)據(jù)，提升數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務價值，繁榮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。 第十四條 公共數(shù)據(jù)資源授權運營協(xié)議內(nèi)容應包括： （六）授權運營情況信息披露要求，運營機構不得直接或間接參與再開發(fā)要求； ——《公共數(shù)據(jù)資源授權運營實施規(guī)范（試行）》” |
3. 將構建起全國一體化的公共資源登記體系
《登記辦法》提出，將建立起中央和省級兩級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，分別由國家數(shù)據(jù)局和省級數(shù)據(jù)管理部門統(tǒng)籌本級公共數(shù)據(jù)資源登記工作。對直接持有或管理公共數(shù)據(jù)資源的黨政機關和事業(yè)單位，《登記辦法》明確，對納入授權運營范圍的公共數(shù)據(jù)資源應進行登記，鼓勵公共數(shù)據(jù)資源次級數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，以及市政公用企業(yè)直接持有或管理的公共數(shù)據(jù)資源及衍生產(chǎn)品、服務進行登記，擴大登記規(guī)模。
《登記辦法》還提出，兩級登記結果要統(tǒng)一賦碼，將通過制定登記標準規(guī)范來保證登記形式的一致性，打通國家級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺與省級登記平臺信息壁壘，保障登記數(shù)據(jù)實現(xiàn)互聯(lián)互通，推動最大化挖掘公共數(shù)據(jù)資源價值。
“第十四條國家數(shù)據(jù)局加強公共數(shù)據(jù)資源登記管理，推進登記服務標準化，依托登記信息和政務數(shù)據(jù)目錄，建立健全公共數(shù)據(jù)資源目錄。建設國家公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，實現(xiàn)與各省級公共數(shù)據(jù)資源登記平臺對接，推動登記信息互聯(lián)互通。在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)登記結果統(tǒng)一賦碼，支撐登記信息的查詢和共享。 ——《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》” |
4. 價格機制上再度明確公益性應用場景免費提供
《價格通知》在收費范圍上界定公益性與營利性差異，指出運營機構要建立可提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務項目清單，對用于公共治理、公益事業(yè)的應用場景，公共數(shù)據(jù)免費提供；而用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的場景，可收取公共數(shù)據(jù)運營服務費。這一點基本遵循了《意見》的相關要求，切實落實了“共享、開放、授權運營”公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的三種主要運作形式?！坝袟l件的無償使用”不僅有效激活了數(shù)據(jù)價值、強化了多源數(shù)據(jù)貫通，還進一步提高了公共治理和公益事業(yè)的服務精度，有力保障了公眾利益。
“一、明確定價范圍和管理權限。授權主體指導運營機構建立各類應用場景下可提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務項目清單，對用于公共治理、公益事業(yè)的，免費提供；用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的，可收取公共數(shù)據(jù)運營服務費。 ——國家發(fā)展改革委 國家數(shù)據(jù)局《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營價格形成機制的通知》” |
5. 運營服務費實行政府指導價管理，設定價格上限
《價格通知》明確公共數(shù)據(jù)授權運營價格機制采用政府指導價。同公共數(shù)據(jù)分類分級相適應，政府指導價依據(jù)中央和地方兩級差異自主納入本級定價目錄。定價規(guī)則上，按照“補償成本、合理盈利”原則，設定最高準許收入與上限收費標準。定價程序上，發(fā)改同數(shù)據(jù)管理部門設定最高準許收入，授權主體在最高準許收入范圍內(nèi)考慮產(chǎn)品及服務所需要投入的資源成本差異制定上限收費標準，之后方可由運營機構在以上兩項紅線內(nèi)自主定價。
最高準許收入《通知》也給出了價格組成機制，包括經(jīng)營成本、準許利潤和稅金，準許利潤率按照成本調(diào)查前一年10年期國債平均收益率加不超過6個百分點來確定。
“一、明確定價范圍和管理權限。公共數(shù)據(jù)運營服務費實行政府指導價管理，其中，國家數(shù)據(jù)管理部門設立或指定登記機構登記的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務，按程序納入中央定價目錄；地方數(shù)據(jù)管理部門設立或指定登記機構登記的，按程序納入地方定價目錄，原則上由省級發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理等部門制定收費標準，確有必要的，可授權地級及以上人民政府制定。 二、規(guī)范定價程序。制定公共數(shù)據(jù)運營服務費標準，由發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理部門核定運營機構最高準許收入；在最高準許收入范圍內(nèi)，由授權主體制定各類產(chǎn)品和服務的上限收費標準，并書面報告發(fā)展改革部門、數(shù)據(jù)管理部門；運營機構在不高于上限收費標準的范圍內(nèi)，確定具體收費標準。 ——國家發(fā)展改革委 國家數(shù)據(jù)局《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營價格形成機制的通知》” |
6. 將建立起動態(tài)評估調(diào)整制度
最高準許收入實行動態(tài)調(diào)整機制。不超過3年一個周期，發(fā)改將會同數(shù)據(jù)管理部門對運營機構最高準許收入等情況開展定期評估，實行動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整完善收入上限。每年3月底前向發(fā)改、數(shù)據(jù)管理部門報送上一年度運營機構經(jīng)營情況，如若上一周期內(nèi)實際收入超過最高準許收入的部分，下一周期將予以扣減。密切關注市場動態(tài)，發(fā)改、數(shù)據(jù)管理部門以及授權主體依據(jù)市場情況及時調(diào)整定價過高、社會反映強烈的收費，依法查處違法違規(guī)定價行為。
“四、建立定期評估調(diào)整制度。發(fā)展改革部門會同數(shù)據(jù)管理部門對運營機構最高準許收入等情況開展定期評估，及時調(diào)整完善有關政策。評估周期原則上不超過3年。上一周期內(nèi)實際收入超過最高準許收入的部分，在核定下一周期最高準許收入時予以扣減，超出較多的，可在不同周期平滑處理。 在評估周期內(nèi)，授權主體每年根據(jù)運營機構實際收入、銷售規(guī)模等情況，指導其合理調(diào)整收費標準。當年實際收入偏離最高準許收入10%及以下的，由授權主體指導運營機構調(diào)整具體收費標準；超過10%的，由授權主體調(diào)整上限收費標準。 ——國家發(fā)展改革委 國家數(shù)據(jù)局《關于建立公共數(shù)據(jù)資源授權運營價格形成機制的通知》” |
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